مرکز دانلود خلاصه کتاب و جزوات دانشگاهی

بوروکراسی

دیوان‌سالاری یا بوروکراسی به معنی سیستم کارکرد خشک و قانونمند است.

بوروکراسی یکی از محبوب‌ترین شیوه‌های مدیریت کلاسیک جهان است. به دلیل عملکرد قانونمند و تحت راهبردهای از پیش مصوب شده این عملکرد در بعضی کشورهای در حال توسعه با شکست مواجه می‌شود.

شکست این نوع سیستم در ایران چنان بوده که آن را به عنوان فساد اداری و یا کاغذبازی و رشوه‌گیری عنوان می‌کنند.

واژه بوروکراسی غالبا با مفاهیم منفی از قبیل تشریفات زاید اداری، دوباره کاری، کاغذ پراکنی، حاکمیت مقررات خشک و بی روح اداری، دستگاههای عریض و طویل و دست و پا گیر اداری، سلسله مراتب پیچیده و مفصل سازمانی، کندی جریان امور، تمرکز در تصمیم گیری، اتلاف وقت و منابع و نظایر آن، به کار برده می‌شود.

بورو کراسی به مفهوم فنی کلمه یعنی به عنوان یک پدیده اجتماعی، نخستین بار با توجه به کاربرد عملی آن به وسیله ماکس وبر بنیان نهاده شد. وبر توجه خود را عمدتآ روی تأثیر سازمانهای بورو کراتیک در ساختار سیاسی جامعه متمرکز کرد. او بیشتر به علت وجودی سازمانها و نحوه اعمال قدرت نظر داشت.

وبر، قدرت را امکان تحمیل اراده انسان بر رفتار اشخاص دیگر تعریف می‌کند. البته قدرت به صورت عام و کلی آن مورد نظر وبر نیست، بلکه به نوع خاصی از روابط ناشی از قدرت که آن را سلطه یا استیلا می‌خواند، توجه دارد. منظور وبر از سلطه آن نوع رابطه قدرتی است که در آن فرمانروا، رئیس یا شخصی که اراده خود را بر دیگران تحمیل می‌کند، اعمال قدرت را حق خود دانسته و اطاعت از دستورها را وظیفه فرمانبردار مرئوس می‌داند. به عبارت دیگر، نوعی صلاحیت پذیرفته شده که به اعمال قدرت، هم از نظر رهبر و هم از نظر پیرو، مشروعیت می‌بخشد.

«مدل ایده‌آل بوروکراسی»‌ ماکس وبر مدل ایده‌آل بوروکراسی خود را بر اساس پرداختن به نوعی سازمان که دارای اقتدار قانونی ـ منطقی است بنا نهاد. مدل ایده‌آل وبر به ویژه پس از جنگ جهانی دوم، دریچه‌های مهمی را به روی تحقیق و کاوش علمی شود.

وبر با ارائه مدل ایده‌آل بوروکراسی، اساساً نمی‌خواست که پدیده‌ای خوب یا بد را پیشنهاد کند، بلکه در نظر داشت که الگو و ضابطه‌ای برای بررسی سازمانهای بزرگ به دست دهد.

مهم‌ترین ویژگی‌های مدل ایده‌آل بوروکراسی وبر به‌طور خلاصه عبارت‌اند از:

• تخصصی شدن کارها در حد عالی. ( تقسیم کار )
• ساختار قدرت مبتنی بر سلسله مراتب.
• اصول و قواعد شکل یافته رفتار ( حاکمیت قوانین و مقررات و غیر شخصی بودن اداره امور.)
• جدایی اعضای دستگاه اداری از مالکیت سازمان یا وسایل تولید.
• استخدام کارکنان بر اساس توانایی و دانش فنی.
• ضبط و نگهداری سوابق تصمیمات، اقدامات و مقررات اداری.

وبر را می‌توان بنیان‌گذار مطالعات سیستماتیک در مورد بوروکراسی دانست. یافته‌ها و مدل ایده‌آل، روی بسیاری از دانش‌پژوهان و پژوهش‌گران علم مدیریّت اثر گذاشته‌است.

واژه اروپایی بوروکراسی (Bureaucracy) از دو بخش bureau به معنی میز و دفتر کار و پسوند cracy- به معنی -سالاری ایجاد شده‌است. برابر فارسی آن یعنی دیوان‌سالاری ترجمه‌ای از همین واژه‌است.

بوروکراسی اداری و مدیریت علوی :

بوروكراسی ، نظریه‌ای است جامع در باب اداره جامعه كه واضع آن ماكس وبر ، فیلسوف شهیر آلمانی می‌باشد .

وبر، نظریه‌اش را در چارچوب نظریة اجتماعی فراگیری مطرح كرد كه به نیروهای تأثیرگذار در درون جامعه می‌پردازد. وی در چارچوب مفهوم سلطه و قدرت به بررسی و تحلیل نظام بوروكراسی پرداخته است و سپس آن را به سازمانهای اداری موجود در یك جام تعمیم داده است . از دیدگاه وبر ، سازمانهای بوروكراتیك باید از ویژگیهای زیر برخوردار باشند:

1- تقسیم فعالیتها و اعمال به اجزای كوچك و توزیع آنها بین اعضا به طوری كه پرداختن به آن نیازی به مهارت بالایی نداشته باشد و تغییر مجری آن دشوار نباشد .

2- سازماندهی كاركنان با اِعمال نظارت مستقیم بر كار آنان .

3- حاكمیت قوانین و مقرّرات بر سازمان به سبب گستردگی كارها و رشد منظم سازمان .

4- تكیه بر مستندات و مدارك اداری و مكتوب .

5- وجود سلسله مراتب اختیار در هرم سازمانی و عدم ارتباط آزاد با سطوح بالای سازمان .

6- جهت گیری دستورات و فرامین اداری از بالا به پایین و به صورت یك طرفه .

7- رعایت دقیق معیارها و ملاكهای گزینشی جهت اشتغال در سازمان .

انتقادهای زیادی به نظریه بوروكراسی شده است‌كه در رأس منتقدان آن، رفتارگرایان هستند. آنان به‌رفتار بشری بسیار تكیه و تأكید دارندو به عامل انسانی در سازمان اهمیت فراوانی می‌دهند. مهمترین انتقادهایی كه به نظریه بوروكراسی شده است به شرح زیر می‌باشد:

1- غفلت از نقش فرد در سازمان و تعامل با او ، به این دلیل كه عضوی كوچك در سازمانی بزرگ می‌باشد .

2- تأكید بر قوانین و مقرّرات كه به افراد جنبه ماشینی و مكانیكی می‌دهد و خلاقیّت را در آنان سركوب می‌نماید .

3- سخت‌گیری و نظارت مستقیم كه به ناآرامی افراد منجر می‌شود و تیرگی روابط بین مدیر و كاركنان را به دنبال خوهد داشت كه در نهایت به بازدهی كار لطمات جبران ناپذیری وارد می‌سازد .

4- تناقص برخی از اصول بوروكراسی با یكدیگر مانند سلسله مراتب شغلی و شناخت فردی .

5- بی‌توجهی به شرایط و محیط حاكم بر سازمان .

با مطالعه در تاریخ درمی‌یابیم كه ریشه‌های نظام بوروكراتیك از روزگاران پیشین نیز وجود داشته است و وبر تنها به نظام‌مند كردن آن در پرتو حقایقی كه جامعه شناسان پیرامون سلطه و رابطه بین آن و مردم به دست آورده‌اند ، پرداخته است . حتی می‌توان شكلهایی از نظام بوروكراسی را در روزگار امام علی (ع) نیز ملاحظه كرد كه آن حضرت در خلال خطبه‌ها و نامه‌هایی كه به كارگــزاران حكومتــی خویش ارسال نموده ، موضعگیری خویش را در برابر آن ابراز داشته است . در اینجا به گوشه‌هایی از سخنان امیر تدبیر ، حضــرت علی (ع) و موضعگیریهای حضرت پیرامون مسائل مورد بحث در نظریه بوروكراسی می‌پردازیم :

الف ) تأكید امام بر عنصر انسانی :

امام رعایت شرایط روحی و روانی زیردستان و توجه و عنایت به آنان و رفتار انسانی با آنان را اصل می‌شمارد و در نامه‌ای به یكی از كارگزاران خویش می‌نویسد : «اما بعد ، كشاورزان دیار تو به خاطر خشونت و حقارت و برخورد ناپسند تو شكایت نموده‌اند … پس در كار آنان درشتی و نرمی را به هم آمیز ، گاه مهربان باش و گاه تند ، زمانی نزدیكشان آور و زمانی دورتر».

این قاعده با روح بوروكراسی كه اساساً بر قوانین سخت و ثابت بنا نهاده شده ، سازگاری ندارد زیرا بوروكراسی به عامل انسانی چندان پایبند نیست و به تأثیر شرایط توجهی ندارد . چنانكه گویی سازمان به دور از تأثیرات درونی و بیرونی در خلأ حركت می‌كند .

ب) تأكید بر تجربه و آگاهی :

حضرت در این زمینه به دارا بودن تجربه و آگاهی توسط شخص صاحب مسئولیت تكیه و تأكید دارد و تنها در این صورت او را شایسته اطاعت می‌داند و اگر شخص از دانش و آگاهی لازم بهره‌مند نباشد ، اطاعت از او را جایز نمی‌داند . چنانكه می‌فرماید : « شما را به اطاعت از كسانی كه به جهل و نادانی آنها معذور نیستید ، سفارش می‌كنم».

یعنی اگر رؤسای شما جاهل بودند ، معذورند و نباید از آنان اطاعت كنید . در حالی كه در نظریه‌بروكراسی در این زمینه تناقض آشكاری دیده‌ ‌می‌شود زیرا از یك طرف تجربه و آگاهی را به عنوان ملاكهای مهم گزینش و انتصاب مدّنظر قرار داده و و از سوی دیگر اعتقاد شدیدی به سلسله مراتب اقتدار و فرمانروایی دارد و اطاعت از مدیر را در هر شرایطی لازم و ضروری می‌داند ، در صورتی كه در مدیریت اسلامی و علوی ، اطاعت از مدیر و مسئول تا جایی مقدور و میسور است كه مطابق با «حق» باشد و نافرمانی از خالق نباشد . چنانكه حضرت علی (ع) می‌فرماید : « در نافرمانی از خالق ، اطاعتی برای مخلوق نیست».

همچنین در نامه‌ای به مردم مصر می‌فرماید : «والی خود را تا آنجایی كه فرمانش مطابق حق است ، اطاعت كنید».

لذا در مدیریت علوی بر خلاف بوروكراسی اداری ، اطاعت بدون قید و شرط و مطلق از مدیر معنا ندارد .

ج) رابطه مدیر و كاركنان :

در سیستم بوروكراتیك، رابطه بین مدیر وكاركنان مبتنی بر اصل سلسله مراتب‌اداری است و هیچكس‌حق‌حذف این سلسله مراتب‌را ندارد بدین معنی كه هر كارمند تنها می‌تواند با مسئول یا مدیر مستقیم خود در ارتباط باشد، آن هم با رعایت اصول و ضوابط اداری كه‌بسیار خشك و غیر قابل انعطاف است و تنها در حدّ رفع مشكل اداری اما در مدیریت اسلامی، رابطه مدیر و كارمند، رابطه‌ایست بر اساس محبت و مبتنی بر یاری رسانی و مساعدت، مدیر اسلامی هیچگاه خود را در مقابل مشكل كارمندش بی‌تفاوت و غیر مسئول نمی‌داند و این اصطلاح رایج در مدیریت غربی كه «این مشكل شماست، خودتان باید آن را حل كنید»در مدیریت اسلامی‌ جایگاهی ندارد .

امام علی (ع) خطاب به مالك اشتر می‌فرماید :«برخی از كارهایت را باید خودت مستقیماً انجام دهی از جمله پاسخگویی به كارگزاران و والیان كه منشیان از آن ناتوانند و برآوردن نیازهای مردم در وقتی كه به تو روی آورده‌اند و یاران واطرافیان تو نسبت به آنان شرح‌صدرندارند».

امام حتی مردمان مناطق دوردست و متروكه را نیز از نظر نیانداخته و می‌فرماید : « امور آنهایی را كه دستشان به تو نمی‌رسد ، خودت پیگیری كن ، آنهایی كه به چشم نمی‌آیند و به دیده حقارت نگریسته می‌شوند برای این گروه ، افراد خدا ترس ، مورد اطمینان و متواضع را انتخاب كن تا كارشان به تو ارائه شود».

این خطاب در حالی به مالك اشتر می‌شود كه او در رأس حكومت سرزمین پهناور مصر قرار دارد و برای تمام ولایات و شهرها و روستاهای آنجا ، حاكمانی جداگانه به فرمان مالك ، برگزیده شده بود.

البته وظیفه مدیر در نظام اسلامی ، تنها دیدار و ملاقات با زیردستان نیست بلكه او موظف است فضایی به وجود آورد كه زیردستان بتوانند آزادانه و بدون تشریفات اداری و بوروكراتیك با او دیدار نمایند و بدون ترس و وحشت و دلهره ، مسائل و مشكلات خود را با او بازگو نمایند و او نیز با تمام توان در جهت رفع آنها بكوشد لذا امام خطاب به مالك می‌فرماید : «برای نیازمندان ، بخشی از وقت خود را اختصاص ده و خود به امورشان رسیدگی نما و با آنان در جلسه‌ای عمومی بنشین و به خاطر خدایی كه تو را آفرید تواضع نما و سربازان و نگهبانانت را از آنها دور كن تا بدون لكنت زبان (ترس و دلهره) با تو سخن گویند».

د) كنترل و نظارت كاركنان :

در نظام بوروكراسی ، معمولاً نظارت ، مستقیم و مستبدّانه است . معیارها و ضوابط شغلی بدون در نظر گرفتن ویژگیهای انسانی و ارزشی از پیش تعیین شده است و كار افراد به طور دقیق بر مبنای این ملاكها مورد كنترل و نظارت قرار می‌گیرد .چنین رویكردی معمولاً ناآرامی افراد ، روابط تیره بین مدیر و كارمند و نهایتاً بازده كم‌كار را به دنبال خواهد داشت . اما نظارت و بازرسی در مدیریت اسلامی ، توجه و یاری نمودن به افراد برای رسیدن به امانتداری است لذا باید از كانال ابزار و وسایلی از قبیل انسانهای صادق و وفادار صورت گیرد تا هم عادلانه باشد و هم از اغراض و هوا و هوسهای شخصی مصون بماند . امام در این باره به مالك می‌فرماید : «رفتـــار كارگزارانت را بررسی كن و بازرسانی راستگو و وفاپیشه بر آنان بگمار».

همچنین درمدیریت اسلامی، نظارت بیش از آنكه بیرونی و مستقیم باشد، درونی و فردی است. اسلام بجای‌كنترل‌بیرونی به «خودكنترلی» تأكید دارد و تمام توصیه‌ها و سفارشات اسلام به تقوا ، ناظر به همین مطلب است . علاوه بر آن، انسان مسلمان در همه حال، خداوند و فرشتگان الهی را حاضر و ناظر بر اعمال خویش می‌بیند لذا در مخفی‌ترین مكانها و پنهانترین دژها نیز ، دست به اعمال خلاف نمی‌زند در حالی كه در نظام بوروكراتیك به محض قطع شدن كنترل و نظارت، ممكن است فرد ، خود را آزاد و رها حس كرده و بسان انسان از زندان گریخته، دست به هرگونه خلافی بزند واین از مشكلات بزرگ نظام بوروكراسی اداری می‌باشد كه‌در مدیریت علوی به هیچ‌وجه دیده نمی‌شود .

بوروکراسی و قدرت

نظریه بوروكراسی وبر بر پایه‌ اندیشه‌های او درباره قدرت و اقتدار استوار است. به نظر وی سازمان‌های بوروكراتیك هنجارها، مقررات و قوانینی دارند و دستوراتی صادر می‌كنند، كه اطاعت از آن‌ها برای اجرای وظایف سازمان ضروری است و برای وادار كردن افراد به اطاعت، با استفاده از روش پاداش و تنبیه، انضباط را برقرار می‌كنند.

وبر انواع اقتدار را براساس منابع و انواع مشروعیّت طبقه‌بندی می‌كند و به سه‌گونه اصلی اقتدار را معتقد است که عبارتند از:

1. اقتدار كاریزماتیك؛ افراد دستورهای مافوق را به علت نفوذ شخصیت او كه از قدرت، تهوّر و تجربیاتش مایه می‌گیرد، می‌پذیرند؛

2. اقتدار سنتی؛ كه ناشی از احترام به عادات، رسوم و سنتهاست؛

3. اقتدار عقلانی–قانونی؛ افراد اطاعت می‌كنند زیرا معتقدند شخصی كه دستور می‌دهد، بر طبق قوانین و مقررات وضع شده به شیوه عقلانی عمل می‌كند. و چون افراد مشروعیت قوانین را پذیرفته‌اند آنرا اطاعت می‌كنند. این نوع اقتدار برای نظریه‌های سازمان امروزی از همه مهمتر است و اقتدار است كه ویژه سازمانهای بوروكراتیك است.

از نظر وبر، برجسته‌ترین نمونه سلطه قانونی، بوروكراسی است. به گفته وی، تجربه نشان می‌دهد كه نوع صرفاً بوروكراتیك سازمان، از دیدگاه "صرفاً فنی"، می‌تواند به بالاترین سطح كارآیی برسد. دلیل پیشرفت این سازمان‌ها برتری صرفاً فنی آن نسبت به هر شكل دیگر سازمان است. این نوع بوروكراسی كه مبتنی بر وحدت فرماندهی است، عقلانی‌ترین وسیله كنترل انسانهاست که از لحاظ دقت، ثبات و انضباط سخت و قابلیت اطمینان آن، بر هر شكل سازمانی دیگر، برتری دارد.

به نظر وبر ساخت بوروكراتیك با ویژگی‌هایی كه دارد:

1) نتایج فعالیت‌ها را برای رؤسا و سرپرستان و كسانی‌كه در ارتباط با آن كار می‌كنند، قابل محاسبه و پیش‌بینی می‌كند؛

2) عملیات و فعالیت‌های وسیعی را می‌توان با حداكثر كارآیی، هماهنگ و اجرا كرد؛

3) برای اجرای انواع گوناگون فعالیت‌ها و وظایف رسمی، می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد(در كلیسا، دولت، ارتش، مؤسسات خصوصی)؛

4) سازمان‌های بزرگ بوروكراتیك به‌ویژه برای اداره امور در سطح وسیع ضرورت قطعی دارد.

به عقیده وبر رشد و توسعه بوروكراسی، گرایش عمده زمان ماست و نفوذ بوروكراسی روزبه‌روز در زندگی جامعه بیشتر می‌شود. جامعه‌ امروزی، با جدایی مقامات اداری، كارمندان و كارگران، از مالكیّت وسایل تولید و متكّی به انضباط و آموزش فنی، بدون بوروكراسی نمی‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد. تنها استثناء ممكن، گروه‌هایی خواهند بود که مانند دهقانان هنوز مالك وسایل معیشت خود هستند. حتی در انقلاب‌ها و اشغال كشور به‌وسیله دشمن، دستگاه بوروكراتیك به‌طور عادی به كار خود ادامه خواهد داد؛ همان‌طور كه برای حكومت قانونی پیشین انجام وظیفه كرده است.

منابع

۱) نظام اداری از دیدگاه امام علی (ع) – ص 196 .

۲) نهج البلاغه