واقعيتهاي لايحه بودجه 86
مقدمه
براي مقدمه بايد گفت كه قانون بودجه سال 85 تاكنون از 3 متمم و يك اصلاحيه برخوردار شده متممهايي كه به لوايحي كه دولت به طور جداگانه آورده بود برميگشت و هرچند عنوانش متمم بودجه نبود اما ماهيتاً متمم بود، مربوط به مقاومسازي مدارس كشور بود و استفاده 2 درصد از پول نفت براي كمك عمراني به مناطق نفتخيز و گازخيز كشور و همينطور واردات بنزين و اقلام ديگر از اين نوع لوايح بود.
متمم چهارم هم كه در مجلس نهايي شده منتهي كميسيون برنامه بودجه و جلسه علني اين متمم را تبديل به اصلاحيه كردند و صرفاً قبول كردند در سقف اعتبارات موجود 3300 ميليارد تومان صرفاً براي هزينههاي پرسنلي پرداخت شود و ميتوان گفت قانون بودجه 85 به لحاظ وضع مجوز مأموريتش تمام شده و در يك ماه آخر هم اجرايي خواهد شد. هرچند كه دستگاههاي اجرايي ادعايشان اين است كه نيازهايشان بيش از اينهاست.
اين مقدمه را براي ورود به لايحه بودجه سال 86 عرض كردم و ناگزيرم هم نگاه شكلي و هم محتوايي به اين قضيه داشته باشم.
نمايندگان مجلس وظيفه دارند لايحه بودجه را رسيدگي كنند. اين كلمه رسيدگي تعريف شده به چه صورت است. لايحه بودجه بر طبق قانون بايستي تهيه و به مجلس تقديم شود. منظور از قانون عمدتاً اينجا قانون محاسبات عمومي كشور است و قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 كه اينجا ميگويد بودجه كل كشور يعني چه؟ و به چه صورت تهيه و بررسي ميشود و اگر اين دو قانون اجرا شوند مجلس از طرف دولت يك ماده واحده را دريافت ميكند با جداول و پيوستهايي كه از جمع آنها آن ماده واحده تدوين شده است. فرض براين است كه در زمانهاي مختلف مجلس سازمانها، وزارتخانهها يا شركتهايي را به موجب قانون بوجود آورده براي آنها مأموريتهايي تعريف كرده و دولت با لايحه بودجه به مجلس ميگويد براي انجام وظايفي كه قبلاً قانونش را تصويب كردهايد اين مقدار پيشبيني درآمد و اين مقدار پيشبيني هزينه ميكنم.
اصولا بررسي لايحه بودجه، موسم قانونگذاريهاي جديد نيست و اصولاً يك مجوز خرج از مجلس بايستي صادر شود كه قبول كند اين ميزان درآمد داشته باشد و مصروف اين اموري كند كه انجام قانوني آن را قبلاً در قوانين دائم به دولت تكليف كرده است اين معنا اگر لحاظ شود، در ماده واحد تقديمي تبصرهاي نخواهيم داشت و اگر تبصرهاي هم باشد براي ايجاد وضوح و شفافيت در همين ماده واحده خواهد بود.
زياد روي اين قضيه متمركز نشويم چون از خيلي سالهاي قبل اين مسئله رعايت نميشود. اكنون كه لايحه بودجه ماده واحدهاي دارد كه 21 – 22 تبصره كنار آن هست كه هر كدامشان قانونگذاري جديد هستند به نحوي كه ميشود گفت ما در مسكن، سوخت، يارانه، بهداشت، كشاورزي، صنعت، مسائل بانكي و درواقع در همه امور كشور در لايحه بودجه تبصرهاي داريم و با قانونگذاريهاي يكساله روبرو هستيم چون بودجه يكساله است.
اين كار موجب شده است كه مجلس امكان بررسي لايحه بودجه را پيدا نكند از اين حيث كه آيا پيشنهادات با وظايف قانوني تعريف شده تطبيق پيدا ميكند يا نه و مسايلي از اين قبيل به تعداد زياد وجود دارد.
تبصرههاي مندرج در لوايح امكان بررسي بودجه را از مجلس ميگيرد و آنچه كه بايد توسط كميسيونهاي تخصصي در زمان كافي قانون شود در فاصلهاي خيلي كم مبدل به قوانين يكساله ميشوند. اين به لحاظ شكلي مانع اصلي بررسي بودجه در مجلس به معني دقيق كلمه است و لايحه بودجه 86 هم از اين قاعده مستثني نيست. نكته دوم اين كه اگر بخواهيم از اين لايحه يك برداشت كلان داشته باشيم تراز عملياتي اين لايحه، به اندازه 12250 ميليارد تومان منفي است. بدان معنا كه اگر بخواهيم هزينههاي جاري دولت را با درآمدهاي غيرنفتي تعيين كنيم يعني مالياتها و ساير درآمدها غير از نفت، بايد اين رقم كسري را از جايي جبران كنيم.
بودجه كل كشور
بنا به تعريف بودجه كل كشور به دو شاخه تقسيم ميشود، بودجه عمومي دولت و بودجه شركتهاي دولتي، اين تراز عملياتي منفي مربوط به بودجه عمومي است. يعني وزارتخانههاي دولتي و مؤسسات وابسته به آنانكه اين بودجه درواقع 27 درصد بودجه كل كشور است يعني 73 درصد را در شركتها داريم. سال آينده 27 درصد هم تحت عنوان بودجه عمومي اگر بخواهد، قسمتهاي غيرعمراني با درآمدهاي غيرنفتي تأمين شود 12250 ميليارد تومان كسري داريم. اين كسري قرار است از محل فروش اوراق مشاركت و استفاده از حساب ذخيره ارزي و دريافت اصل وامهاي قبلاً پرداخت شده و فروش سهام شركتهاي دولتي تأمين شود. به عبارت ديگر، در سال آينده قرار است حدوداً 18 هزار ميليارد تومان واگذاري دارايي مالي انجام دهيم و 4 هزار ميليارد تومان از آنكه قبلاً واگذار كرديم تملك كنيم. به عنوان مثال اگر اوراق مشاركت قبلاً فروخته بوديم مقداري را سال آينده دوباره ميخريم. ما بهالتفاوت اين دو رقم 14 هزار ميليارد تومان كه از محل اين رقم، كسري بيان شده را جبران ميكنيم. هر چه كار عمراني در سال آينده اتفاق ميافتد از محل فروش نفت است. در مورد يكي دو قلم از اين تصوير كلان ميتوان گفت به روش گذشته هزينهها كمگويي شده است به ويژه در جبران خدمات كاركنان. در حاليكه عملكرد پرداخت حقوق در سال 85 حداقل 15 هزار ميليارد تومان است. براي سال آينده حداكثر 5/13 هزار ميليارد تومان پيشبيني شده كه حكايت از كمگويي دارد.
از طرف درآمدها به دو نكته ميتوان اشاره كرد، اول فروش اوراق مشاركت است كه حدود يكهزار ميليارد تومان فروش اوراق و 7 هزار ميليارد تومان هم فروش سهام شركتهاي دولتي پيشنهاد شده است كه زيادهگويي به نظر ميرسد. از اين 7 هزار ميليارد تومان، 3 هزار ميليارد تومان از طريق واگذاري سهام به طلبكاراني مانند تأمين اجتماعي است كه قابل اعمال است. اما 4 هزار ميليارد تومان ديگر كه بايد نقد شود و به خزانه وارد شود، دچار مشكل است. مطابق قوانين موجود هر مقدار سهم فروخته شود 30 درصد در اختيار دولت قرار ميگيرد. 70 درصد با مقاصدي در اختيار شركت مادرتخصصي قرار ميگيرد با مقاصدي واقعيت اين است كه 4 هزار ميليارد تومان، 30 درصد واگذاريهاست.
بنابراين بايستي حدود 14 هزار ميليارد تومان فروش سهام صورت گيرد كه 30 درصد آن 4 هزار ميليارد تومان بشود. اين در حالي است كه اگر نقدي بفروشيم و معمولاً نقدي فروش نميرود. بسته به اينكه چند سال قسطبندي كنيم. بايد حدود 28 هزار ميليارد تومان سهام معامله گردد كه درنهايت قسط اول آن برای پوشش رقم مورد نیاز در لایحه 14 هزار ميليارد تومان شود.
در سال جاري 740 ميليارد تومان هدف فروش سهام بود در ده ماهه اول امسال50 ميليارد تومان حاصل شد. بنابراين با قوانين موجود اين يك رقم افسانهاي است مگر اينكه تحت عنوان سياستهاي اصل 44 در قوانين موجود تغييرات صورت گيرد و ديگر 70 درصد فروش سهام در اختيار دولت قرار نگيرد.
مسئله ديگر كه به لحاظ كلان بايد عرض كنم در سال آينده به قاعده عرف همچنان در امور عمومي، دفاعي، اجتماعي و اقتصادي هزينه ميكنيم. از هزينههاي جاري 4/4 درصد صرف امور عمومي، 1/14 درصد امور دفاعي- امنيتي، 6/28 درصد امور اجتماعي، 2 درصد صرف امور اقتصادي ميشود و كل هزينه 38 هزار ميليارد تومان است. 5/25 درصد هم صرف امور متفرقه ميشود، 4/25 درصد صرف امور استاني ميشود. بنابراين بودجههاي هزينهاي يك چهارم استاني و سه چهارم ملي است. البته مطالبي كه گفتم در متن لايحه آنچنان شفاف نيست.
از نظر عمراني هم 17500 ميليارد تومان بودجه عمراني دولت را داريم. از اين مقدار 2 درصد در امور عمومي مصروف هزينه عمراني خواهد شد. 2 درصد هم در امور دفاعي-امنيتي، 8/6 درصد صرف عمران و امور اجتماعي ميشود و 4/35 مصرف عمراني و امور اقتصادي، متفرقه 4/23 درصد، استانها هم 5/30 درصد بنابراين يك چهارم اعتبارات جاري و 5/30 درصد اعتبارات استاني و بقيه به صورت ملي خرج ميشود.
براساس اطلاعات اخير، در استانها حدود 40 هزار پروژه در حال اجرا ميباشد. در سطح ملي هم حدود ده هزار پروژه قابل شناسايي است. خيلي نياز براي اين قسمت وجود دارد كه بودجه را انبساطي كنند كه تا اين امور عمراني و تملك داراييهاي سرمايهاي در استانها به وقوع بپيوندد. فشاري كه وجود دارد باعث شده است در چند سال اخير دولت دست به تمهيداتي بزند كه اگر بخواهيم به يك مورد اشاره كنيم از 4 سال قبل به اين طرف و به طور مشخصاً زمان وزارت آقاي خرم در وزارت راه و ترابري نيازهاي كشور به راهآهن، بزرگراهها و ... در قالب چند رديف متفرقه در لايحه بودجه استاني پيشنهاد شد.
تلاش در مجلس ششم براي حذف آنها به جايي نرسيد و آنها در لايحه و قانون بودجه رسوب كرد و همچنان بعد از آنكه 4 سال ميگذرد هنوز هم ادامه دارد و اضافه هم ميشود. اكنون در 6 يا 7 رديف متفرقه از جمله رديفهاي متفرقهاي كه در لايحه وجود دارد، پروژههاي جديدي جا باز كرده است كه اينها تعهدات بسيار شديدي براي كشور ايجاد ميكند و اعتبار اين پروژهها بسيار كم است كه به پايان رساندن پروژههاي نيمه تمام را مشكلتر ميكند. به عنوان مثال ما اگر راهآهن ميسازيم در رديفهاي نيمه تمام و اگر فرض كنيم نرخ تورم در عوامل توليد صفر باشد از همين 86 به بعد در طي چند سال آينده براي اتمام اين پروهها 4800 ميليارد تومان پول احتياج داريم تا راهآهنهايي كه اكنون شروع كردهايم را به پايان ببريم.
در كنار اين واقعيت از 4 سال پيش تاكنون دولت طرح 11 خط راهآهن جديد را پيگيري كرده است كه مثلاً يكي از اينها بين تهران-مشهد است كه 900 كيلومتر طول دارد يا راهآهن شيراز – بوشهر يا بوشهر – عسلويه – بندرعباس كه اينها راهآهنهاي نزديك به 100 كيلومتر هستند و 5-6- هزار كيلومتر راهآهن جديد در كنار آن كار مانده است.
ميانگين احداث هر كيلومتر راهآهن 5/1 ميليارد تومان است و دولت در رديف متفرقهاي كه سال آينده براي اين كار پيشنهاد كرده است 3 ميليارد و 700 ميليون تومان در نظر گرفته است يعني پول 5/2 كيلومتر راهآهن كه اگر فرض كنيم اين مشاركت با بخش خصوصي است و بخش خصوصي آماده ساختن شود و 80 درصد را بسازد، ميتوان 5/12 كيلومتر راهآهن ساخت. اين در يك رديف متفرقه جا خوش كرده است. مشابه اين مورد كه عرض شد در مورد آبرساني، احداث بزرگراهها و ... مطرح است. با اينكه 500/17 ميليارد تومان مبلغ قابل توجهي است اما بيانضباطيهاي مالي كه از طرف خيليها و نه تنها دولت و فشارهايي كه آورده ميشود باعث ميشود مثلاً يك عدهاي از اين گونه فعاليتها در قانون بودجه بيايد و يك عده هم در ليست ورود قرار گيرند و اين مشكلاتي ايجاد ميكند كه يكي از اينها مشكلات سياسي است. وقتي ما مجموعهاي از شبكه راهآهن، آبرساني و ... را طراحي ميكنيم تقريباً تمامي شهرهاي كشور اسمشان ميآيد و اگر در مجلس بخواهيم كاري براي اصلاح اين عوامل مخرب بكنيم كساني هستند كه احساس ميكنند اين كار خراب بخواهد درست شود. اسم شهر آنها از يكي از اين پروژهها حذف ميشود و اين به طور طبيعي مقاومتبرانگيز است.
اتفاق قابل پيشبيني در سال آينده اين است كه مراكز آموزش عالي متعددي از دانشگاههاي مادر، در مراكز استانها جدا شده و مستقل ميشوند، البته شوراي عالي گسترش دانشگاهها هم آنها را تصويب كرده و برخي از اينها هم اكنون نيز وجود دارد. حداقل 17 مركز آموزش عالي تأسيس ميشود كه هزينههاي بسيار بالايي براي سالهاي بعد خواهدداشت كه احتمالاً بايد مدنظر قرار گيرد. به عنوان مثال دانشگاه سيستان و بلوچستان 21 ميليارد تومان اعتبار داشته و يك ميليارد و ششصد ميليون از اين اعتبارات كسر شده و 300 ميليون براي تأسيس مركز آموزش عالي سراوان كنار گذاشته شده است يا يك ميليارد و 300 ميليون براي تأسيس مراكز آموزش عالي ايرانشهر اختصاص يافته يا دانشگاه مازندران از اعتبارش 7 ميليارد تومان كم شده تا يك دانشگاه صنعتي در بابل و يك دانشكده كشاورزي در ساري تأسيس شود. سقف بودجه به هم نميريزد ولي ظرفهاي جديد براي سهمخواهي از بودجه ايجاد ميشود.
نكته ديگر اينكه از نظر سرمايهگذاري وضعيت به چه ترتيب است و براي كمك به تسهيل سرمايهگذاريها سال آينده 10 ميليارد دلار از حساب ذخيره ارزي در نظر گرفته شده كه به منظور سرمايهگذاري بخش خصوصي تسهيلات داده شود. براي استفاده تسهيلاتي كه از نظام بانكي به صورت ريال استفاده ميشود نزديك به يكهزار ميليارد تومان يارانه تسهيلات در نظر گرفته شده است كه در اختيار دولت است كه بر حسب پروژهها ميتواند به پايين آوردن هزينه سود تسهيلات گيرندگان كمك كند كه روي هم رفته كاري است كه از گذشته شروع شده و سال آينده هم خواهد بود. اين است كه توجه خوبي به طرحهاي سرمايهگذاري و اشتغال آفرين شده و مكانيزمهايي وجود دارد كه اعطاي تسهيلات را مشكل ميكند بنابراين مواردي بوجود ميآيد كه دولت آمادگي ارائه يارانه سود تسيهلات وجوه را دارد. ولي به خاطر اينكه بين سرمايهگذار و نظام بانكي عقد قرارداد مشكل است يا صورت نميگيرد معمولاً اين وجوه همهاش مورد استفاده قرار نميگيرد.
شركتهاي دولتي هم سرمايهگذاريهاي جديدي در سال آينده خواهندداشت. براي بخش خصوصي حدود يكهزار ميليارد تومان حداقل يارانه سود و 10 ميليارد دلار تسهيلات ارزي در نظر گرفته شد.
يك سؤال ديگر كه ميتواند قابل اعتنا باشد كه بودجه دولت چقدر است آيا واقعاً در حد 229 هزار ميليارد تومان است يا بودجه عمومي به واقع معادل 65 هزار ميليارد تومان است. حقيقت اين است كه اقلامي وجود دارد كه در اين جمع نميآيد. حالا منطق هم دارد كه ميتواند قابل قبول باشد يا نه. به عنوان مثال دستگاههاي دولتي به حكم قانون از تسهيلات بانكي استفاده ميكنند اما اين جزو درآمدهاي آنها محسوب نميشود. سال آينده قرار است 5/51 ميليارد دلار به عنوان بيع متقابل و فاينانس مجوز در اختيار دولت قرار گيرد كه بتواند از منابع خارج از كشور استفاده كند. اين رقم جمع شده مجوزهايي است كه از سالهاي گذشته در اختيار دولتها بوده و استفاده نشده و سال به سال تمديد ميشود و اين جمع از سال 80 به اين طرف است.
بديهي است كه كل اين 5/51 ميليارد همچنان در طي يك سال استفاده نميشود ولي بخشي از آن استفاده ميشود آن قسمت كه به بودجه عمومي مربوط ميشود يا بخشي كه به بودجه شركتها هم پيشبيني ميشود و در اقلام درآمدي آنها هم بايد آورده شود. ولي در منابع نميآيد بنابراين 229 هزار ميليارد تومان كف بودجه كل كشور است.
نكته ديگر بحث استفاده از نفت است. از سال 1348 يك رابطه جديد بين شركت ملي نفت، دولت و مجلس برقرار شد كه به موجب اين رابطه، شركت ملي نفت بايد سال آينده 6 درصد از نفت دولتي را به عنوان سهم خالص در نظر گيرد اما نكته اين است كه ماليات و سود سهام شركت ملي نفت ايران را دولت رأساً ميپردازد و شركت نفت سود سهام و مالياتش توسط دولت به دولت پرداخت ميشود.
به عبارت ديگر از 100 واحد نفت كه ميفروشيم 6 واحد شركت نفت بر ميدارد 5 واحد به عنوان ماليات شركت نفت، 5/4 واحد هم به عنوان سود سهام شركت نفت؛ درواقع از 100 واحد 5/84 واحد به درآمد عمومي واريز ميشود. اينكه سال آينده بودجه چقدر از نفت استفاده ميكند بسته به نوع سؤال، پاسخهاي مختلف دارد اگر سؤال اين باشد كه دولت امور خودش و واردات بنزين و گازوئيل كه سال آينده 30/1 ميليارد دلار بايد واردات داشته باشد اگر دولت بابت هزينههاي خودش چقدر از نفت استفاده ميكند. اين رقم همان 7/33 است اما اگر بگوييم مجموع دلاري كه از فروش نفت حاصل شده و به دلايل مختلف در اختيار دولت قرار ميگيرد. آن موقع 45 دلار براي نفت درست است. اجمالاً با توجه به اينكه 343 ميليارد تومان ماليات فرآوردههاي نفتي داريم. ماليات بر واردات هم 5400 ميليارد تومان است. اگر فرض كنيم 20 درصد ارز بخش خصوصي و 80 درصد ارز دولتي حاصل از نفت، بدين ترتيب با محاسباتي ساده درواقع 4300 ميليارد تومان ماليات بر واردات ماهيت نفتي دارد كه ميتوان نتيجه گرفت 59 درصد درآمد دولت مستقيم و غيرمستقيم به نفت وابسته است و نكته پاياني در مورد شركتهاي دولتي است ما 73 درصد بودجه كل را در اين بخش داريم كه در سه قسمت طبقهبندي ميشوند؛ شركت دولتي، بانك و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت.
590 ميليارد تومان كمك زيان براي تأمين هزينههاي جاري مثل شركتهاي آب و فاضلاب و برخي از شركتهاي فرهنگي. غير از اين 4600 ميليارد تومان از همان 17500 ميليارد تومان در اختيار شركتهاي دولتي قرار ميگيرد تا اينها كار عمراني بكنند. بقيه منابع درآمدي و هزينهاي اين شركت از قبيل وام داخلي و خارجي و درآمدهاي خودشان تأمين ميشود.
شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات دولتي سال آينده 42800 ميليارد تومان سرمايهگذاري خواهند كرد. يك نكته مبهم در اين ميان با فرض اين مسئله كه همه اين رقم به اشتغال بلافاصله تبديل نميشود و بايد ضريب از آن گرفت. اگر هزينه هر شغل 20 ميليون تومان باشد، بايستي تعداد قابل توجهي شغل به واسطه اين سرمايهگذاري ايجاد شود. ارقامي كه از ناحيه اشتغال از طرف اين شركتها منتج ميشود به هيچوجه با حجم سرمايهگذاريها مطابقت ندارد.
شركتهاي دولتي سال آينده 4500 ميليارد تومان ماليات و 4300 ميليارد تومان سود سهام پرداخت خواهند كرد. برآورد 500 هزار ميليارد تومان، برآورد سرمايه شركتهاي دولتي است كه اگر بخواهد يك درصد هم سود بدهند 5 هزار ميليارد تومان ميشود كه اين سود پيشبيني شده از يك درصد هم كمتر است. از نظر حجم عمليات تفكيك كنيم بين شركتهاي سودده و زيانده اين مقادير بسيار بالايي كه عرض شد 5/93 درصد در اختيار شركتهاي سودده و فقط 5/6 درصد در اختيار شركتهاي زيانده است.
اگر رشد را هم بخواهيم لحاظ كنيم شركتها 22 درصد و بانكها 5/27 درصد از رشد برخوردارند از نظر نقدينگي هم آنچه كه اكنون مشخص ميشود اينكه نبايد نسبت به امسال رشد نقدينگي داشته باشيم و به نظر نميرسد ديگر از رقم بالاي 40 درصد كنوني بالاتر رود.
اين مجموعه كه در 6 جلد تقديم مجلس ميشود معمولاً به صورت بررسي همان تبصره بودجهها در مجلس همان واژه رسيدگي را طي ميكند. در جلسه علني هم اوقات مجلس مصروف تبصره ميشود. بررسي اقلام و بودجه شركتهاي بزرگ در مجلس و دولت عينيت ندارد. به همين دليل مجلسيها ميگويند لايحه بودجه كه آمده مهري بزنيم و تصويب شده تلقي كنيم چرا كه واقعاً امكان مانور در آن ندارد، چون دولت و مجلس جاي مانور كمي دارند.
براي اينكه بخش جاري از پيش تعيين شده است و طرحهاي عمراني هم چون از قبل شروع شده تعيين تكليف شده شايد دولت 2 تا 3 درصد در اعتبارات عمراني دخل و تصرف ميتواند بكند و مجلسيان هم خيلي كمتر از اين به همين خاطر معمولاً آنچه كه ميآيد با تغييرات كم به صورت قانون بيرون ميآيد.
بودجه دولت
بودجه ساليانه اقتصاد دولتي ايران پس از فراز و نشيب هاي برجاي مانده از گذشته و در فرآيندي برآمده از سنت آزمايش و خطا، با وابستگي فزاينده به دلارهاي وسوسه انگيز نفتي، اكنون آزمون ديگري در پيش دارد. بودجه سال ۱۳۸۵ به عنوان نخستين تجربه دولت جديد با صفت «عملياتي شدن» با رويكردي نتيجه گرايانه تدوين شده است و اين خود برآمده از نگرش خاص رئيس جمهوري و همفكران و همكارانش است كه برخلاف رئيس جمهور و دولت گذشته كه رويكردي مبتني بر اصلاح ساختار را مهم تر و ضروري تر قلمداد كرد و بر آن تكيه نمود، دولت حاضر «نتايج حاصله» از دخل و خرج منابع بودجه را مهم و ضروري مي داند. اهميت بودجه سنواتي از آنجا ناشي مي شود كه بيش از ۶۰درصد اقتصاد ايران در اختيار و تصدي دولت قرار دارد و همين ويژگي كفايت مي كند تا همگان تلاش كنند فعاليت هاي اقتصادي خود را براساس سند دخل و خرج يكساله كشور تنظيم كنند كه از سوي دولت ديكته مي شود. بودجه بار ديگر دوران نقل و انتقالات را تجربه مي كند، هر چند در بخشنامه نخستين براي تدوين مقدمات و پايه ريزي بودجه ،۱۳۸۵ افق هاي برخاسته از چشم انداز ۲۰ساله و برنامه چهارم توسعه اشاره شده است، اما قالب و شكل گيري نهايي بودجه بر مبناي برنامه هاي كلان دولت خواهد بود كه در زمان تدوين و نهايي شدن سند چشم انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه حيات سياسي نداشته و البته فاصله اي جدي در جهت گيري ها و اجراي سياست ها براي تأمين مطالبات شهروندان و مصالح و منافع ملي جامعه در بطن برنامه ها و راهبردهاي دولت احساس مي شود و از اين رو تمامي دستگاه هاي اجرايي وظيفه دارند بودجه پيشنهادي خود را براساس اصول چهارگانه مورد اجماع دولت يعني عدالت گستري، مهرورزي، خدمت به بندگان خدا و پيشرفت و تعالي مادي و معنوي كشور ارائه كنند.
سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان متولي برنامه ريزي و بودجه نويسي كشور با هدف اصلاح نظام بودجه ريزي به روش هدفمند و عملياتي با استناد به مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم مسئوليت و مأموريت دشوار و پرچالش خواهد داشت چرا كه عملياتي كردن بودجه كشور در شرايطي كه ساختار اجرايي كشور قرابتي با اين مفهوم ندارد و اكثريت بدنه مديريت دولت دچار تغيير شده و هنوز به اجماع واحد و مشترك از جهت گيري ها و سياست گذاري ها نرسيده و شايد اشراف كامل هم بر زيرمجموعه و امور بخشي خود نداشته باشند، دشوار و پرتنش خواهد بود ؛ آن هم در اولين سال حيات دولت. آيا دولت بر تصميم خود طي چهار سال آينده باقي خواهد ماند؟
اهدافي كه دولت براي سال آينده، ترسيم مي كند را در يك مفهوم مي توان خلاصه كرد: مهم نتيجه است، همين. بر همين مبنا از طريق «تمركز بر نتايج» بايد كارايي و اثربخشي برنامه هاي دولت افزايش يابد و پاسخ گويي عمومي و ارتقاي كيفي خدمات و رضايت مردم جدي تر گرفته شود. پاسخگوبودن دستگاه هاي اجرايي در جهت جلب اعتماد مردم هم براساس شاخص هاي «دستيابي و عدم دستيابي به نتايج» سنجيده مي شود، اختيارات مديران هم قرار است براساس «كنترل نتايج حاصل از برنامه ها» كم و زياد شود و براي سهولت و بهبودي تصميم گيري در خصوص اعتبارات نهادها و دستگاه ها لازم است اطلاعات عيني و دقيق ارائه شود تا مشخص گردد آيا عملكرد نهايي با بودجه دريافتي سنخيت منطقي دارد؟ براي همين منظور دولت تلاش دارد جمع بندي تفصيلي از مجموعه فعاليتها، نتايج و محصولات را در هر دستگاه اجرايي به دست آورد و قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و محصولات ارائه شده متناسب با كيفيت و محل جغرافياي آن را محاسبه كند و با تكيه بر شاخص ها و ملاكهاي به دست آمده بودجه ساليانه را تنظيم كند. نظارت بر مراحل اجرايي فعاليتها و حسن اجراي آنها جدي تر خواهد بود و تخصيص اعتبار متناسب با عملكرد و ميزان تحقق نتايج صورت مي گيرد. پرسش ها و چالش ها در خصوص عملياتي شدن بودجه ايران جدي است. دكتر حسن سبحاني نماينده مجلس و اقتصاددان تعبيري در خصوص بودجه سنواتي كشور دارد به اين مضمون كه بودجه كشور ما چون قطاري است كه در مسير حركت، مسافران سوار بر آن شده اند اما حاضر نشده و نمي شوند در ايستگاه مقصد از آن پياده شوند! با اين تعبير تلخ اما واقع بينانه سؤال اين است كه رويكرد عملياتي كردن بودجه به پياده شدن مسافران زيادي مي انجامد يا مسافران جديد سوار بر قطار بودجه مي شوند؟ آيا نرخ بليت سوارشدن بر قطار بودجه واقع بينانه و براساس منطق اقتصادي خواهد بود يا آن كه سياست و مصلحت تعيين مسافران و نرخ بليت ها را مشخص مي سازد؟ و سرانجام اين كه حركت قطار بودجه ۸۵ با نام عملياتي شدن بر روي ريلهاي گذشته و عدم اصلاح و نوسازي زيربنايي آن خطا نخواهد بود؟
دولت و بودجه؛ شمشير دولبه
بودجه در اقتصادهاي متمركز و دولت گرا حكم شمشير دولبه اي دارد كه به حكم اقتصاد و سياست گاه درمان مي كند و گاه بيماري را شدت مي بخشد. بودجه ايران از مشكلات ساختاري و تاريخي فزاينده رنج مي برد. كسري بودجه و عدم تحقق درآمدهاي مورد نياز، اتكاي معنادار به درآمدهاي نفتي، فقدان تخصيص صحيح منابع و در عمل كارآمدي و مشروعيت بودجه كشور را با پرسش مواجه مي سازد. عزم دولت براي عملياتي ساختن بودجه به عنوان هدف برجا مانده از برنامه چهارم توسعه وقتي عملي و علمي خواهد بود كه شاخصهاي آن تعريف عملياتي دقيق شده و جهت نهايي حركت بودجه بر مبناي الگوي شاخص از توسعه باشد. ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان مديريت و برنامه ريزي را مكلف مي سازد نسبت به اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات تا پايان سال دوم برنامه (۱۳۸۵) اقدام كند.
بستر لازم براي عملياتي شدن بودجه براساس چهار پيش فرض طراحي شده است. نخست اين كه مشخص شود دولت و دستگاه هاي اجرايي چه فعاليت ها و خدمات و محصولاتي ارائه مي كنند؟ دوم اين كه قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و ارائه خدمات و محصولات براساس شاخصهاي كيفي و موقعيت جغرافيايي آن چه ميزان خواهد بود؟ با فرض تحقق دو پيش فرض فوق، لايحه بودجه و تخصيص منابع بر مبناي حجم فعاليت ها، خدمات و محصولات و بهاي تمام شده تنظيم و اجرا خواهد شد و سرانجام اين كه تخصيص اعتبارات بودجه براساس عملكرد و نتايج بدست آمده و با رعايت قيمت نهايي آن صورت مي گيرد. البته سازمان مديريت و برنامه ريزي به استناد قانون برنامه چهارم بايد نسبت به اصلاح ساختار، مديريت نيروي انساني روشها و فناوري هاي موجود اقدام كند و به عنوان سازمان كوچك، منعطف، كارا و اثربخش و استخدام نخبگان و انديشمندان وظايف قانوني اش را به نحو مطلوب و بهينه فراهم سازد. گذشته از اين توصيه قانوني كه فاقد ضمانت اجرايي بوده و تعريف مشخص بدست نمي دهد، الزام سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي به عنوان طراح نظام اقتصادي دولت قابل توجه است كه بايد نسبت به اصلاح قوانين و مقررات مالي، اداري و استخدامي و بودجه ريزي كشور اقدام كنند تا در نهايت نظام فعلي بودجه كشور به نظام مبتني بر كنترل نتيجه و محصول تبديل شود.
به طور طبيعي عدم درك مشترك و اجماع واحد دو بازوي طراح و سياستگذار اقتصاد در درون دولت و وجود چالش و اختلاف بر سر يك مفهوم و شاخصهاي عملياتي شدن بودجه مي تواند به ابترماندن و عقيم ماندن اهداف مورد نظر بينجامد. براساس ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم، دستگاه هاي اجرايي مشمول بودجه با هدف افزايش كارايي و بهره وري و استقرار نظام كنترل نتيجه و محصول به جاي كنترل مراحل انجام كار، اختيارات لازم را به مديران ذيربط بدهند تا براي اداره واحدهاي تحت سرپرستي خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصيص منابع عمل كنند و براي جلوگيري از اختلافات درون بخشي دستورالعمل مشترك سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي را ملاك عمل قرار دهند تا قيمت تمام شده آن دسته از فعاليتها و خدماتي كه مي توان مشخص ساخت را براساس شاخصهاي كمي و كيفي و محل جغرافيايي شاخص و اجراكنند.
به نظر مي رسد چالش جدي پيش روي دولت و برنامه ريزان و بودجه نويسان شفاف ساختن ابعاد فني پيچيده بودجه كشور باشد. اين موضوع وقتي جدي تر و دشوارتر خواهد بود كه اطلاعات اوليه و داده اي خام تشكيل دهنده بودجه به خوبي جمع آوري، پردازش و عملياتي نشده باشد و سنگ بناي بودجه براساس داده ها و اطلاعات غلط يا مبهم گذاشته شود. ساختار سنتي متمركز و دولتي اقتصاد ايران به دليل وجود قوانين و مقررات پيچيده و بوروكراسي كشنده آن و حاكم بودن رانت و امتيازات ويژه باعث خواهد شد تا مجاري جمع آوري و پردازش اطلاعات هم به فساد اداري _ اقتصادي آلوده شده و مرحله حسابداري و حسابرسي براي واقعي شدن فعاليتهاي دولت با ابهام و ايهام مواجه شود. پيچيدگي هاي فني و اداري عملياتي ساختن بودجه كشور هنگامي دوچندان خواهد بود كه تمركز نهايي فعاليتها بر محور دولت گذاشته شود و اكثريت مردم نظاره گر باقي بمانند، در اين صورت نتيجه برآمده از شاخصهاي عملكرد بودجه و منابع تخصيص يافته روشن نخواهد بود. اما همين ويژگي كه فرايند سياستگذاري بودجه ريزي كشور شفاف و ساده تر خواهد شد و نظارت را ملموس تر مي سازد و از افزايش هزينه ها و اتلاف آن خارج از منطق بودجه جلوگيري خواهد كرد خود اتفاق مهمي است. انتظار مي رود با عملياتي شدن بودجه كشور علاوه بر شفاف شدن سياستها و برنامه هاي يكساله دولت و قابل مطالبه و نظارت شدن فعاليتها و اهداف پيش بيني شده، رويكرد تزريق منابع درآمدي و هزينه كردن آن در ساختار كنوني اقتصاد كشور تغيير يافته و به جاي تزريق صرف منابع، تخصيص واقعي آن صورت گيرد و هزينه كردن آن به عنوان يك سرمايه گذاري مجدد قلمداد شود و انتخاب طرح و فعاليتهاي آينده و تعيين اولويتهاي معطوف به تأمين نيازها و مطالبات واقعي مردم باشد. در فرآيند عملياتي ساختن بودجه در روي يك سكه را بايد مهم دانست يك روي سكه طراحان و سياستگذاران و تدوين كنندگان شاخصها و نتايج هستند كه تعريف آنها ملاك تخصيص اعتبارات و تأمين درآمدهاست و روي ديگر آن مجريان و استفاده كنندگان از منابع بودجه هستند كه بايد اهداف، روش كار و بودجه مورد نياز را ارائه كنند. چانه زني متعارف بين اين فرآيند دوسويه هرچه براساس شاخصهاي عملي و علمي دقيق باشد و پايبندي طرفين به اجماع نظر و تعهدات خود عيني تر باشد، مي تواند رويكرد زياده خواهي و افزايش در عرف بودجه ريزي را به سمت منطقي شدن سوق دهد و پاسخ گويي و پاسخ خواهي را نهادينه سازد.
رانندگي با ماشين قديمي
تصور كنيد شما در حال رانندگي با ماشين پيكان مدل قديمي در جاده اي فرسوده و پر از چاله و دست انداز هستيد كه در كنار دست خود مسافري هم علاوه بر مسافرين عادي نشانده ايد. موتور ماشين تنظيم نيست، قطعات و لوازم يدكي آن فرسوده و قديمي است، هوا تاريك و جاده لغزنده است و ساير رانندگان هم وضعيتي كمابيش شبيه به شما دارند. ناگهان تصميم به افزايش سرعت گرفته تا بلكه بتوانيد با كار بيشتر درآمد بيشتري در طول روز پيدا كنيد و هر روز اين كار را ادامه دهيد. پايان كار قابل پيش بيني است! مي توانيد حدس بزنيد تا چه زمان زنده خواهيد ماند؟
عملياتي ساختن بودجه سنواتي كشور در شرايطي كه قوانين و مقررات شفاف نباشد، اجزاي تشكيل دهنده بودجه از حيث درآمدها و هزينه ها واقعي نباشد، نظام اجرايي كشور از اختيارات قانوني لازم برخوردار نباشد، ناظران برعملكردها نتوانند و يا نخواهند نظارت كنند و... ايده عملياتي شده به عنوان يك متمم يا الحاقيه و پيوست بر سند بودجه قلمداد شود، ترديد نبايد كرد كه صرف پركردن باك ماشين از بنزين مشكلي را حل نمي كند.
واقعيت اين است كه در اقتصاد ايران به ويژه در ارائه خدمات و محصولات به شهروندان به دليل فقدان وجه رقابت و مشاركت و بسته بودن دايره فعاليتها نمي توان به اطلاعات و داده هاي اوليه اعتماد زيادي داشت و به تدريج پيچيدگي هاي ناشي از محاسبه عملكردها و مطالبه نتايج حاصل از فعاليتها فرآيند نظارت را با دشواري مواجه ساخته و به تدريج عزم همگاني تضعيف خواهد شد به ويژه آنكه مقاومتهاي اوليه بخشهاي اقتصادي و مديران مياني و نارضايتي هاي احتمالي بسيار جدي خواهد بود.
بعيد است دولت بخواهد با اتكاي صرف به شاخص هاي تشويقي و تنبيهي و كوتاه مدت با تأثير محدود از ابزارهاي مكانيكي و دستوري براي عملياتي ساختن بودجه كشور اقدام كند. چه در صورت اعمال يك سويه سياستهاي عملياتي كردن بودجه به مانند رانندگي در بزرگراه پررفت و آمد و خطرناك براي رانندگان فاقد توانايي لازم خواهد بود. در صورتي كه دولت بتواند حجم قابل توجه از فعاليت ها و تصدي گري هاي خود را كاهش داده و آنها را به بخش خصوصي و تعاوني واگذار كند در درازمدت به دليل رقابت و مشاركت هزينه هاي اقتصادي، سياسي و اجتماعي ناشي از عملياتي كردن بودجه كاهش يافته در نتيجه تعاملات و فعل و انفعالات به جامعه مستقل مي شود و كمتر ناكارآمدي و پيامدهاي منفي ناشي از عملياتي شدن دولت ملموس و محسوس خواهد بود.
در واقع اگر دولت بتواند مديريت منابع را در اختيار بگيرد و بر اساس شاخص هاي تعريف شده و شفاف اين منابع را به طور يكسان هدف مند و منطبق با اهداف توسعه در اختيار مردم قرار دهد، نيمي از راه عملياتي شدن بودجه طي خواهد شد.
پشت دروازه هاي سياست
بودجه سياسي ترين تصميم اقتصادي در هر نظام سياسي است، هر تصميم گيري، هر هدف گذاري، هر پايين و بالا كردن ارقام و خلاصه هر چيز در نهايت پشت دروازه هاي سياست خواهد ايستاد تا اجازه ورود صادر شود. در ساختار سياسي اقتصادي ايران هم چنين است كه دولت پيشنهاد بودجه را بر اساس برنامه ها و اهداف خود طراحي و تدوين مي كند تا نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه ممكن پاسخ گو باشد؛ از اين رو سياستهاي گاه متناقض در دولت هاي متفاوت اجرا مي شود و طبيعي هم هست، بودجه به مجلس مي رود و آنجا وكلاي مردم هم در انديشه پاسخ دادن به انتظارات و توقعات ملي، منطقه اي و محلي به اصلاح بودجه پيشنهادي دولت مي پردازند تا بلكه نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه تأمين كنند و رويكردهاي متفاوت ادوار مختلف مجلس هم طبيعي خواهد بود. اما عملياتي ساختن بودجه و خارج شدن از مسير حركت قطار بودجه صرفاً با اتكاي به ابعاد فني و اقتصادي بودجه ريزي و… نيست چرا كه انتخاب ها دربودجه براي تخصيص منابع ماهيتي سياسي دارند چه برخاسته از سياستهاي كلان دولت و مجلس و دستگاه قضا باشد چه ناشي از تعاملات سياسي حاكم بر دولت و مجلس مهم اين است كه نتايج حاصل از بودجه عملياتي را با شاخص هايي از جنس سياست بايد سنجيد. مي توان دستورالعمل نوشت، جداول ويژه بودجه عملياتي طراحي كرد، توجه كرد و هشدار داد و نهايتاً بودجه اي نوشت با صفت عملياتي بودن اما فرجام چه خواهد شد؟ آيا عملياتي شدن بودجه، يك فرآيند طولاني و مستمر خواهد بود يا خود نيز معطوف به نتيجه است كه اگر در كوتاه مدت پاسخ لازم به دست ندهد، حكم «بايگاني شود» بر آن خواهند زد؟ نتيجه عملياتي شدن بودجه، اصلاح واقعي ساختار بودجه بر اساس الگوي علمي است يا ايده اي براي دست كاري ساختار بودجه؟ جمع آوري و پردازش اصلاحات، تعيين اهداف و برآورد هزينه ها، پرسش آفريني و پاسخ خواهي در اقتصادي آلوده به سياست با اهرم مديريت كنترل شده دولتي چه پيامي به جامعه خواهد داد؟ عملياتي ساختن بودجه يك ابزار و فرآيند است نه يك هدف و نتيجه، نحوه استفاده از اين ابزار و چگونگي حركت بر روي اين فرآيند پيچيده فني و سياسي مشخص مي سازد آيا موفقيتي در راه خواهد بود يا بار ديگر آزمون و خطا بوده است؟
بودجه سال ۱۳۸۵ ايران به عنوان نخستين بودجه دولت حاضر گام در راه عملياتي شدن نهادها است، پايبندي دولتمردان و دستگاه هاي اجرايي، اعتقاد علمي و عملي قواي مقننه و مجريه براي رسيدن به تعريف واحد و مشخص از شاخص ها و طراحي الگوي اقتصادي معين مطابق با شرايط داخلي و خارجي حاكم بر اقتصاد ايران و جهان ضرورتي است انكارناپذير.
منبع
روزنامه همشهری ۲۵ دی ۱۳۸۴
سايت http://ires.ir